Des silos aux services :
comment Turku réinvente la gouvernance urbaine

D’un fonctionnement fragmenté à un modèle opérationnel unifié.

Dans tous les secteurs, les organisations sont confrontées à des données fragmentées, des structures en silos et une visibilité limitée sur la création de valeur. Les villes font face à ces mêmes défis, à une échelle encore plus vaste et complexe. Les services publics sont façonnés par des arbitrages politiques, des contraintes réglementaires et des systèmes opérationnels qui ne reposent pas uniquement sur des objectifs d’efficacité. Dans ce contexte, la transparence, la cohérence et la coordination entre les systèmes deviennent essentielles.

La ville de Turku, en Finlande, a entrepris de repenser la manière dont les services municipaux sont définis, gérés et pilotés, en passant d’une organisation structurée par départements à un système unifié centré sur les services, avec une approche globale orientée cycle de vie.

Pour y parvenir, Turku utilise Aras Innovator afin de modéliser les services publics comme des produits, favorisant ainsi la transparence, la cohérence et le pilotage stratégique à l’échelle de l’organisation. Cette approche permet également à la ville de fonctionner de manière plus cohérente comme un système connecté, plutôt que comme un ensemble de départements distincts.

À propos de l’organisation

Turku est la plus ancienne ville de Finlande et un important centre urbain doté d’une population diversifiée, notamment d’une forte communauté étudiante. Comme de nombreuses organisations du secteur public, Turku évolue dans le cadre du modèle nordique de l’État-providence et fournit une large gamme de services, notamment dans les domaines de l’éducation, de la santé, de l’action sociale, de la culture et des infrastructures.

En 2023, la réforme finlandaise des services de bien-être a profondément transformé le fonctionnement des villes. Cette réforme a transféré d’importantes responsabilités aux municipalités et accru la pression pour fournir des services plus cohérents et centrés sur les citoyens, malgré des ressources limitées. Pour Turku, cette évolution a servi de catalyseur. Plutôt que d’adopter une approche progressive, la ville a lancé « Uusi Turku » (« Nouveau Turku »), un programme de transformation à long terme visant à moderniser l’ensemble de son modèle de gouvernance et de fonctionnement.

Inspiré en partie par le programme national finlandais AuroraAI, Uusi Turku repose sur deux principes complémentaires : une gouvernance centrée sur les personnes, qui prend en compte les besoins globaux des citoyens tout au long de leur vie, et une gouvernance orientée développement économique, destinée à renforcer la vitalité et l’attractivité de la ville. Le programme s’appuie sur l’idée que le bien-être des habitants et le dynamisme économique local sont interdépendants, et qu’une bonne gouvernance doit servir ces deux objectifs.

Enjeux

Avant cette transformation, Turku était confrontée à un problème structurel majeur : la ville ne disposait pas d’une vision unifiée de ses propres services. Chaque département gérait ses offres, ses données et ses processus de manière indépendante, ce qui favorisait la fragmentation plutôt que la coordination. Cette situation se traduisait par :

• l’absence d’une source unique de référence
• l’absence d’une vue consolidée des services existants
• une compréhension limitée des relations entre les différents services
• des données fragmentées entre les départements
• une visibilité réduite sur l’allocation des ressources et les coûts.

Les différents départements décrivaient des services similaires de façons différentes, compliquant les comparaisons et la coordination. La planification financière n’était que faiblement reliée à la structure réelle des services, tandis que les données restaient cloisonnées au sein des différentes entités organisationnelles. Les limites de ce modèle devenaient particulièrement visibles pour les services impliquant plusieurs départements et prestataires. De nombreux besoins des citoyens ne pouvaient plus être couverts par des services isolés, mais nécessitaient des parcours coordonnés s’appuyant sur plusieurs offres et points de contact.

Prenons l’exemple de la garde d’enfants et de l’éducation de la petite enfance. Du point de vue du citoyen, ces services apparaissent comme une entité unique, mais ils impliquent en réalité de multiples acteurs, modèles de prestation et points d’accès, allant des crèches municipales aux prestataires privés en passant par les procédures de demande en ligne. Pourtant, en interne, ces éléments étaient gérés séparément.

Des situations similaires existaient dans les services aux personnes âgées et la mobilité urbaine, où les infrastructures, les interfaces numériques et les processus opérationnels forment des systèmes étroitement interconnectés. Mais avec l’évolution démographique, la montée des attentes numériques et l’intensification des défis sociaux, les limites de ce modèle sont devenues de plus en plus évidentes.

Face à ce constat, Turku a compris qu’améliorer les services individuellement ne suffirait pas. La ville avait besoin d’une approche fondamentalement nouvelle pour structurer et gouverner l’ensemble de son système de services.

« Nous disposions déjà de bons services auparavant, mais ils étaient cloisonnés. Nous ne pouvions donc pas avoir une vue d’ensemble de l’ensemble des services municipaux. »

Juha Malmivirta, architecte d’entreprise, ville de Turku

Exigences PLM

Pour dépasser cette fragmentation, la ville avait besoin d’une colonne vertébrale structurelle capable de connecter les services, les données et les processus décisionnels à l’échelle de l’organisation. Cela nécessitait bien plus qu’un système informatique traditionnel. Turku recherchait un modèle capable de :

• définir les services de manière cohérente entre les différents départements
• décrire la manière dont les services sont fournis, y compris les ressources, les processus et les points d’accès
• gérer les services tout au long de leur cycle de vie, de leur conception à leur adaptation
• relier les données opérationnelles à la planification financière et stratégique
• s’intégrer aux systèmes existants, tels que SAP, les plateformes web et les infrastructures nationales.

La ville s’est tournée vers d’autres secteurs pour trouver de l’inspiration. Turku s’est demandé : « Comment une entreprise résoudrait-elle ce problème ? » La réponse a conduit à considérer les services comme des entités structurées et configurables, gérées sur l’ensemble de leur cycle de vie, à l’image des produits dans un contexte industriel, mais adaptées aux réalités de l’administration publique.

Cette approche a marqué un changement profond de perspective : passer de la gestion de services individuels au cas par cas à la gestion de la création de valeur sur l’ensemble du cycle de vie des services.

Bénéfices avec Aras Innovator

Turku a choisi Aras Innovator comme socle de son nouveau modèle de services. Au lieu de gérer des produits physiques, la plateforme est utilisée pour modéliser et gouverner les services municipaux. Chaque service est structuré avec ses différentes variantes — qu’elles soient fournies en interne, externalisées ou hybrides — ainsi qu’avec les ressources, dépendances et points d’accès associés, notamment les sites web, les systèmes de réservation et les sites physiques. Cette approche permet de créer un système reflétant fidèlement la manière dont les services sont fournis et vécus par les citoyens.

Plutôt que de fonctionner comme une application front-end, Aras Innovator agit comme une couche de gouvernance centralisée pour l’ensemble des données de services. Les informations sont maintenues dans un référentiel unique puis distribuées automatiquement vers les différents points de contact numériques de la ville, notamment le site municipal (turku.fi), les plateformes nationales de services, les services de cartographie et de localisation, ainsi que les systèmes de réservation et de bibliothèques.

L’intégration avec SAP et les environnements d’entrepôt de données relie les structures de services aux processus financiers, jetant ainsi les bases d’une planification et d’un approvisionnement plus cohérents.

La plateforme gère aujourd’hui plusieurs centaines de services ainsi qu’environ 700 points d’accès. Au-delà de la visibilité qu’elle apporte, le système établit un langage commun à l’ensemble de l’organisation. Des départements auparavant cloisonnés travaillent désormais à partir d’un modèle de données partagé, permettant une coordination là où dominaient autrefois les silos.

Parallèlement, les données de service sont reliées aux entrepôts de données et aux environnements de veille stratégique, ce qui permet de mieux comprendre l’affectation des ressources et les flux financiers. C’est à ce niveau que la transformation devient concrète : services, opérations et finances convergent vers un système unique et cohérent.

La mise en œuvre d’Aras Innovator a été réalisée en étroite collaboration avec Fulvisol. L’entreprise a accompagné la ville de Turku dans la conception du modèle de données des services et dans la définition de l’architecture du système. Fulvisol a également joué un rôle clé dans la transformation du modèle conceptuel de services en une plateforme opérationnelle et évolutive.

« Il ne s’agit pas seulement de technologie. C’est une transformation profonde de notre manière de concevoir les services : ils ne sont plus des offres isolées, mais une chaîne de valeur complète au service des citoyens. »

Juha Malmivirta

Résultats

La transformation de Turku est toujours en cours, mais ses effets sont déjà visibles. Pour la première fois, la ville dispose d’une vision globale et structurée de l’ensemble de ses services. Cette transparence — savoir quels services existent, comment ils sont définis et comment ils interagissent entre eux — représente un changement fondamental dans la manière dont l’organisation se comprend elle-même. Les décisions, autrefois basées sur des hypothèses ou sur une connaissance partielle propre à chaque département, peuvent désormais s’appuyer sur des données cohérentes et partagées.

La collaboration entre les départements s’est considérablement améliorée. Un modèle de données commun a rendu possible une coordination là où dominaient auparavant les silos, non pas parce que l’organisation a été restructurée, mais parce qu’une base commune rend désormais la collaboration à la fois possible et nécessaire.

Pour les citoyens, les services sont plus faciles à trouver et à utiliser. Les informations sont cohérentes, à jour et accessibles sur l’ensemble des canaux. Le modèle structuré des services permet également de mieux accompagner les besoins complexes impliquant plusieurs services, que Turku appelle des « parcours de services ». Cette approche reflète l’ambition centrale du programme : répondre à l’ensemble des situations de vie des citoyens, plutôt qu’à des demandes isolées.

L’impact stratégique le plus important est encore en train de se concrétiser, mais sa direction est déjà claire. Turku évolue vers une budgétisation fondée sur les services, dans laquelle l’allocation des ressources est liée à la structure et à la valeur des services plutôt qu’aux seules unités organisationnelles. Cette approche ouvre la voie à une évaluation dynamique des portefeuilles de services, à un meilleur alignement des capacités sur la demande réelle et à l’intégration des contraintes financières dès la phase de planification à long terme.

Dans ce contexte, Aras Innovator va bien au-delà d’un simple système d’enregistrement des données. La plateforme rend possible un nouveau modèle de gouvernance.

« Ici, nous n’utilisons pas le PLM pour gérer des produits. Nous l’utilisons pour gérer des services utilisés par l’ensemble des citoyens. »

Soile Keinänen, chef de projet, Fulvisol

Perspectives

L’expérience de Turku montre que la véritable difficulté de la transformation numérique dans le secteur public ne réside pas dans la technologie, mais dans la structure organisationnelle. La ville met en place un modèle dans lequel les services sont conçus, gérés et améliorés en continu comme les composantes d’un système interconnecté. À terme, cette approche permettra une prise de décision plus agile, davantage pilotée par les données et plus centrée sur les citoyens.

Cette démarche est particulièrement intéressante parce qu’elle est transférable. Les défis sous-jacents — fragmentation, manque de transparence, décisions déconnectées et nécessité de faire plus avec moins à la suite des réformes nationales — ne sont pas propres à Turku. Ils sont partagés par de nombreuses municipalités en Europe et ailleurs. Turku démontre que ces enjeux ne peuvent être résolus en optimisant chaque service de manière isolée, mais en repensant la façon dont les services sont structurés, connectés et gouvernés.

En résumé, la ville apprend à fonctionner comme un système.

« Les responsables financiers disposent désormais d’une vision beaucoup plus claire de l’utilisation réelle des ressources financières. »

Soile Keinänen