Von Silos zu Services:
Wie Turku die Stadtverwaltung neu denkt

Von fragmentierten Services zu einem einheitlichen Betriebsmodell

Wie viele Unternehmen kämpfen auch Städte mit fragmentierten Daten, isolierten Organisationsstrukturen und fehlender Transparenz darüber, wie Wertschöpfung entsteht. Im öffentlichen Sektor treten diese Herausforderungen jedoch in noch größerem und komplexerem Maßstab auf. Öffentliche Dienstleistungen werden durch politische Entscheidungen, gesetzliche Rahmenbedingungen und Verwaltungsstrukturen geprägt, die nicht ausschließlich auf Effizienz ausgerichtet sind. Dadurch werden Transparenz, Konsistenz und die Koordination über Systemgrenzen hinweg besonders wichtig.

Die Stadt Turku in Finnland hat sich zum Ziel gesetzt, die Definition, Verwaltung und Steuerung kommunaler Dienstleistungen grundlegend neu zu denken. Der Wandel führte von einer abteilungsorientierten Organisation hin zu einem einheitlichen, servicebasierten Modell mit einem ganzheitlichen, lifecycle-orientierten Ansatz. Hierfür nutzt Turku Aras Innovator, um öffentliche Dienstleistungen wie Produkte zu modellieren und über ihren gesamten Lebenszyklus hinweg transparent und konsistent zu verwalten. Gleichzeitig ermöglicht dieser Ansatz der Stadt, stärker als vernetztes Gesamtsystem statt als Sammlung einzelner Abteilungen zu agieren.

Über die Organisation

Turku ist die älteste Stadt Finnlands und ein bedeutendes urbanes Zentrum mit einer vielfältigen Bevölkerung, darunter eine große Studierendengemeinschaft. Wie viele Organisationen im öffentlichen Sektor agiert Turku innerhalb des nordischen Wohlfahrtsmodells und bietet ein breites Spektrum an Dienstleistungen an – darunter Bildung, Gesundheitsversorgung, soziale Unterstützung, Kultur und Infrastruktur.

Die finnische Reform der sozialen und gesundheitlichen Dienstleistungen im Jahr 2023 veränderte die Rolle der Städte grundlegend. Die Reform verlagerte wesentliche Verantwortlichkeiten auf die Kommunen und erhöhte gleichzeitig den Druck, kohärentere und stärker bürgerorientierte Dienstleistungen mit begrenzten Ressourcen bereitzustellen. Für Turku war dies ein Wendepunkt. Anstatt schrittweise Anpassungen vorzunehmen, startete die Stadt „Uusi Turku“ („Neues Turku“) – ein langfristiges Transformationsprogramm zur Modernisierung ihres gesamten Governance- und Betriebsmodells.

Inspiriert unter anderem vom finnischen AuroraAI-Programm basiert Uusi Turku auf zwei sich gegenseitig verstärkenden Prinzipien: menschenzentrierte Führung, die sich auf die ganzheitlichen Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger über alle Lebensphasen hinweg konzentriert, sowie wirtschaftsorientierte Führung, die die wirtschaftliche Attraktivität und Wettbewerbsfähigkeit der Stadt stärkt. Das Programm basiert auf der Überzeugung, dass das Wohlbefinden der Einwohner und eine starke lokale Wirtschaft voneinander abhängig sind – und dass gute Governance beiden dienen muss.

Pain Points

Vor der Transformation stand Turku vor einem grundlegenden strukturellen Problem: Es fehlte ein einheitliches Verständnis der eigenen Dienstleistungen. Jede Abteilung verwaltete ihre Angebote, Daten und Prozesse separat, was zu Fragmentierung statt Koordination führte. Daraus ergaben sich:

• Keine zentrale Datenbasis
• Keine einheitliche Übersicht über bestehende Dienstleistungen
• Kein klares Verständnis darüber, wie Dienstleistungen zusammenhängen
• Fragmentierte Daten über verschiedene Abteilungen hinweg
• Begrenzte Transparenz bei Ressourceneinsatz und Kosten

Unterschiedliche Abteilungen beschrieben ähnliche Dienstleistungen auf unterschiedliche Weise, was Vergleiche und Abstimmungen erschwerte. Die Finanzplanung war nur lose mit den tatsächlichen Service-Strukturen verknüpft, während Daten über organisatorische Grenzen hinweg isoliert blieben. Besonders deutlich wurden die Grenzen dieses Modells bei Dienstleistungen, die sich über mehrere Abteilungen und Anbieter erstreckten. Viele Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger konnten nicht länger durch isolierte Einzelleistungen erfüllt werden, sondern erforderten koordinierte Servicepfade über mehrere Angebote und Berührungspunkte hinweg.

Ein Beispiel dafür sind Kinderbetreuung und frühkindliche Bildung. Aus Sicht der Bürger erscheinen diese Leistungen als ein zusammenhängender Service. Tatsächlich sind jedoch zahlreiche Akteure, Bereitstellungsmodelle und Zugangspunkte beteiligt – von kommunalen Kindertagesstätten über private Anbieter bis hin zu digitalen Antragsprozessen. Intern wurden diese Elemente jedoch getrennt verwaltet.

Ähnliche Muster zeigten sich in der Altenpflege und der urbanen Mobilität, wo Infrastruktur, digitale Schnittstellen und operative Prozesse eng miteinander verflochten sind. Mit zunehmender Komplexität der Bürgerbedürfnisse – bedingt durch demografischen Wandel, digitale Erwartungen und gesellschaftliche Herausforderungen – wurden die Grenzen dieses Modells immer deutlicher sichtbar.

Turku erkannte daher, dass die Optimierung einzelner Dienstleistungen nicht ausreichen würde. Stattdessen war ein grundlegend neuer Ansatz erforderlich, um das gesamte System strukturiert zu organisieren und zu steuern.

„Wir hatten bereits gute Dienstleistungen, die jedoch in Silos organisiert waren. Dadurch war es uns nicht möglich, das gesamte Spektrum unserer städtischen Services zu überblicken.“

Juha Malmivirta, Enterprise Architect, City of Turku

Anforderungen

Um die Fragmentierung zu überwinden, benötigte die Stadt ein strukturelles Rückgrat, das Services, Daten und Entscheidungsprozesse organisationsweit miteinander verbindet. Dafür war mehr als ein klassisches IT-System erforderlich. Turku benötigte ein Modell, das:

• Dienstleistungen konsistent über alle Abteilungen hinweg definiert
• Abbildet, wie Services bereitgestellt werden – einschließlich Ressourcen, Prozessen und Zugangspunkten
• Dienstleistungen über ihren gesamten Lifecycle hinweg verwaltet – von der Konzeption bis zur Anpassung
• Operative Daten mit finanzieller und strategischer Planung verknüpft
• Sich in bestehende Systeme wie SAP, Webplattformen und nationale Infrastrukturen integriert

Die Stadt suchte dabei bewusst außerhalb des öffentlichen Sektors nach Inspiration. Turku stellte sich die Frage: „Wie würde ein Unternehmen dieses Problem lösen?“ Die Antwort führte zu einem Ansatz, bei dem Dienstleistungen wie strukturierte, konfigurierbare Objekte behandelt werden – ähnlich wie Produkte im industriellen Umfeld, jedoch angepasst an die Anforderungen der öffentlichen Verwaltung.

Damit vollzog die Stadt einen grundlegenden Perspektivwechsel: weg von der Verwaltung einzelner Dienstleistungen hin zur Steuerung von Wertschöpfung über den gesamten Service-Lifecycle hinweg.

Erfolge mit Aras Innovator

Turku entschied sich für Aras Innovator als Rückgrat seines neuen Service-Modells. Anstatt physische Produkte zu verwalten, wird die Plattform genutzt, um kommunale Dienstleistungen zu modellieren und zu steuern. Jede Dienstleistung wird inklusive ihrer Varianten strukturiert abgebildet – unabhängig davon, ob sie intern, extern oder hybrid erbracht wird – einschließlich der zugehörigen Ressourcen, Abhängigkeiten und Zugangspunkte wie Websites, Buchungssysteme und physische Standorte. Dadurch entsteht ein System, das widerspiegelt, wie Dienstleistungen tatsächlich bereitgestellt und von Bürgerinnen und Bürgern erlebt werden.

Aras Innovator fungiert dabei nicht als Frontend-Anwendung, sondern als Governance-Ebene hinter sämtlichen Servicedaten. Informationen werden zentral gepflegt und automatisch an die digitalen Berührungspunkte der Stadt verteilt – darunter die städtische Website (turku.fi), nationale Serviceplattformen, Karten- und Standortdienste sowie Buchungs- und Bibliothekssysteme. Die Integration mit SAP- und Data-Warehouse-Umgebungen verbindet Service-Strukturen mit finanziellen Prozessen und schafft die Grundlage für eine konsistentere Planung und Beschaffung.

Aktuell verwaltet die Plattform mehrere hundert Dienstleistungen sowie rund 700 Zugangspunkte. Neben der verbesserten Transparenz etabliert das System eine gemeinsame Sprache innerhalb der gesamten Organisation. Abteilungen, die zuvor unabhängig voneinander arbeiteten, greifen nun auf ein gemeinsames Datenmodell zu und können dadurch effektiver zusammenarbeiten. Gleichzeitig werden Servicedaten mit Data Warehouses und Business-Intelligence-Umgebungen verknüpft, wodurch Ressourceneinsatz und Finanzströme deutlich transparenter werden. Genau hier wird die Transformation greifbar: Services, operative Prozesse und Finanzen wachsen zu einem einzigen, konsistenten System zusammen.

Die Implementierung von Aras Innovator erfolgte in enger Zusammenarbeit mit Fulvisol. Das Unternehmen unterstützte die Stadt Turku bei der Entwicklung des Servicedatenmodells und der Definition der Systemarchitektur. Darüber hinaus spielte Fulvisol eine zentrale Rolle dabei, das konzeptionelle Service-Modell in eine skalierbare operative Plattform zu überführen.

„Dabei geht es nicht nur um Technologie. Es ist ein grundlegender Wandel in der Art und Weise, wie wir über Dienstleistungen denken: weg von isolierten Angeboten, hin zu durchgängiger Wertschöpfung für Bürgerinnen und Bürger.“

Juha Malmivirta

Ergebnisse

Die Transformation von Turku ist noch nicht abgeschlossen, ihre Auswirkungen sind jedoch bereits deutlich sichtbar. Zum ersten Mal verfügt die Stadt über eine umfassende, strukturierte Übersicht aller Dienstleistungen. Diese Transparenz – also das Wissen darüber, welche Services existieren, wie sie definiert sind und wie sie miteinander verbunden sind – stellt einen grundlegenden Wandel in der Selbstwahrnehmung der Organisation dar. Entscheidungen, die zuvor auf Annahmen oder unvollständigem Wissen einzelner Abteilungen basierten, können nun auf konsistenten, gemeinsamen Daten getroffen werden.

Auch die Zusammenarbeit zwischen den Abteilungen hat sich deutlich verbessert. Ein gemeinsames Datenmodell ermöglicht Koordination dort, wo zuvor Silos dominierten – nicht durch organisatorische Umstrukturierungen, sondern weil eine gemeinsame Grundlage Zusammenarbeit sowohl möglich als auch notwendig macht.

Für Bürgerinnen und Bürger sind Dienstleistungen heute einfacher zu finden und zu nutzen. Informationen sind konsistent, aktuell und kanalübergreifend verfügbar. Das strukturierte Service-Modell bietet zudem bessere Orientierung für komplexe, abteilungsübergreifende Anforderungen, die Turku als „Servicepfade“ bezeichnet. Damit unterstützt die Stadt ihre zentrale Vision, ganze Lebenssituationen statt isolierter Einzelanfragen in den Mittelpunkt zu stellen.

Die größte strategische Veränderung befindet sich noch im Aufbau, die Richtung ist jedoch klar erkennbar. Turku entwickelt sich hin zu einer servicebasierten Budgetierung, bei der Ressourcen nicht mehr primär organisatorischen Einheiten, sondern der Struktur und dem Wert von Dienstleistungen zugeordnet werden. Dadurch entsteht die Möglichkeit, Service-Portfolios dynamisch zu bewerten, Kapazitäten an den tatsächlichen Bedarf anzupassen und finanzielle Rahmenbedingungen frühzeitig in die langfristige Planung einzubeziehen. In diesem Sinne ist Aras Innovator weit mehr als nur ein System of Record. Die Plattform ermöglicht ein neues Governance-Modell.

„Wir nutzen PLM hier nicht für Produkte. Wir nutzen es, um Dienstleistungen zu verwalten, die von allen Bürgerinnen und Bürgern in Anspruch genommen werden.“

Soile Keinänen, Projekt Manager, Fulvisol

Ausblick

Die Erfahrungen von Turku zeigen, dass die eigentliche Herausforderung der digitalen Transformation im öffentlichen Sektor nicht in der Technologie liegt, sondern in der Struktur. Die Stadt etabliert ein Modell, in dem Dienstleistungen kontinuierlich als Teil eines vernetzten Systems entwickelt, gesteuert und verbessert werden. Langfristig ermöglicht dieser Ansatz adaptivere, datengetriebene und stärker bürgerorientierte Entscheidungen.

Besonders relevant ist dabei die Übertragbarkeit dieses Ansatzes. Die zugrunde liegenden Herausforderungen – Fragmentierung, fehlende Transparenz, isolierte Entscheidungsprozesse und der Druck, mit weniger Ressourcen mehr leisten zu müssen – sind keineswegs einzigartig für Turku. Sie betreffen Kommunen in ganz Europa und darüber hinaus. Turku zeigt, dass diese Herausforderungen nicht durch die isolierte Optimierung einzelner Dienstleistungen gelöst werden können, sondern nur durch ein grundsätzlich neues Verständnis davon, wie Services strukturiert, miteinander verbunden und gesteuert werden.

Kurz gesagt: Die Stadt lernt, wie ein vernetztes System zu funktionieren.

„Finanzverantwortliche haben heute ein deutlich klareres Bild davon, wohin das Geld tatsächlich fließt.“

Soile Keinänen